BAŞKANLIK SİSTEMİ
Son yıllarda içinde yaşadığımız siyasi istikrarsızlık, parlamenter sistemin zafiyetini iyice belirgin hale getirmiştir. Seçim akabinde kimin seçildiği belli olmadığı gibi; bin bir çaba sonucu kurulan hükümetlerin de, daha güvenoyu aldığının ertesi günü, başka kombinasyonlarla düşürülme çabalarına maruz kaldığını biliyoruz. Bu şartlarda çalışan hükümetlerden istikrarlı bir yönetim beklemek gerçekçi olmaz.
Böyle olunca, zaten geleneksel olarak vatandaşların ekonomik faaliyetlerine, yüksek vergileriyle, bürokrasisiyle ayak bağı olan Devlet, vatandaşa karşı temel görevlerini de aksatmakta ve bunun sonucu gayri-memnun büyük bir vatandaşlar kitlesi ortaya çıkmaktadır. Yani, bugünkü siyasi sistem, en iyimser tabirle, işlemez haldedir. Başkanlık Sistemi, siyasi sistem sorunumuzu kökünden halletmektedir.
Başkanlık Sistemi Nedir?
Bu soruya verilen cevap bazen bu sistemin asli özelliklerini yeterince açıklığa kavuşturmamakta; böyle olunca, Başkanlık Sistemi olduğundan başka türlü algılanabilmektedir. Bir kavram olarak “Başkanlık Sistemi” nedir, Nasıl tanımlanmalıdır?
Bu soruya cevap vermeden önce şu hususu hatırlatmakta fayda vardır. Bir siyasi sisteme verilen ad, herhangi bir maddi varlığa verilen ad gibi her zaman çerçevesi çok aşikar bir oluşuma işaret etmez. Mesela, “aspirin” diye adlandırdığınız kimyevi madde, aslen daima belirli bir formüle sahiptir. Gayri-asli katkı maddelerinde olabilecek farklılıkları saymazsak, İngiliz aspirini de Türk aspirini de aynı formüle sahiptir. Oysa, “sosyalizm” gibi, “kapitalizm” gibi siyasi kavramlar her ülkede farklı şekillerde tezahür edebilir. Ama, yine de, uygulamalarda farklılık gösterebilen bu karmaşık siyasi oluşumların ortak noktalarının bulunması, dolayısıyla tanımlarının yapılması mümkündür. Özellikle, belirli bir ülkede tezahür eden bir siyasi sistemin tanımını yapmak daha da kolaydır.
Başkanlık Sistemini savunanlar, savunduklarının aslen Amerikan Başkanlık Sistemini model aldığını genellikle söylemişlerdir. Bu Başkanlık Sisteminin tanımı nedir? Tanım, bir kavramla işaret edilen maddi veya zihni varlığın tabiatını tesbit eden bir cümledir. Başka bir deyişle; tanım, o varlığı içinde bulunduğu cins içindeki diğer bütün varlıklardan ayırt eden karakteristik(ler)i ortaya koyan cümledir. İnsanın tanımını ele alarak örnek verelim: “İnsan akıllı hayvandır”. Bu tanım; insanı, hayvanlar cinsindeki diğer bütün türlerden ayırt eden karakteristiğin “akıllı olmak” olduğunu ortaya koyar. “Başkanlık Sistemi” kavramının da içinde bulunduğu varlıklar gurubu (cins) “siyasi sistemler”dir.
Siyasi sistemler içinde (Amerikan) Başkanlık Sistemini ayırt eden karakteristikler nelerdir?
Başkanın, halk tarafından seçilmesi mi? Şimdi Türkiye’nin bugünkü parlamenter sistemi içinde de Cumhurbaşkanını halka seçtirmek, ona meclisi feshetme yetkisi vermek, ama sistemde başka değişiklik yapmamak mümkündür. Bu Başkanlık Sistemi olur muydu? Hayır çünkü hükümet başkanı yine meclisten çıkacaktı ve meclisin güven oyuna ihtiyaç duyacaktı. O halde Başkanın halk tarafından seçilmesi, Başkanlık Sisteminin gerekli bir unsuru fakat tek başına ayırt eden karakteristiği değildir.
Tarih boyunca; devlet kuvvetleri (yasama, yürütme, yargı) içinde, yargı kuvvetinin diğer kuvvetlerden büyük ölçüde ayrı tutulabildiği çeşitli sistemler olmuştur. Yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirinden ayrılması da, Roma İmparatorluğunun cumhuriyet dönemlerinde olduğu gibi zaman zaman denenmiştir. Amerikan Başkanlık Sisteminin başardığı yeni şey; tarihi deneylerin hepsinin incelenmesinden çıkan derslerle, devlet kuvvetlerinin birbirinden ayrıldığı ama onların herhangi birinde diktatoryal bir kuvvet birikmesini önleyecek denetleme ve dengeleme mekanizmalarının yaratıldığı bir siyasi sistem kurmasıdır.
Amerikan Başkanlık sistemini, diğer bütün siyasi sistemlerden ayırt eden karakteristik, işte budur: Kuvvetler Ayrılığı ilkesinin hayata geçirilmesi. Bu genel karakteristik, pratikte dört vasıtayla hayat bulur:
1. Yürütmenin başını (Başkan ve Yardımcısı) halk tarafından seçilmesi ve bir dahaki seçimlere kadar yasama tarafından düşürülemeksizin bu görevi sürdürmesi.
2. Yürütme başının kabinesini oluştururken yasamaya doğrudan muhtaç olmaması (yasama üyelerinin bakan olamaması).
3. Yasama görev süresinin ne yürütme tarafından ne de yasamanın kendisi tarafından değiştirilememesi (Başkanın Meclisi feshedememesi ve Meclisin erken seçim karan alamaması.)
4. Başta Başkanın kanun veto gücü ve Meclisin, Başkanın yaptığı tayinleri reddedebilmesi gücü olmak üzere çeşitli denetleme ve dengeleme mekanizmalarının yaratılması.
Yargı bağımsızlığı, başka sistemlerle de sağlanabileceğinden Başkanlık Sisteminin ayırt edici karakteristiği değildir.
Parlamenterizm, yani meclisin (yasama) hükümet (yürütme) çıkarması, kuvvetler ayrılığı ilkesinin yasama-yürütme ayrılığı bacağını ihlal eder.
Yarı Başkanlık
Bu bilgiler ışığında yan-başkanlık diye adlandırılan sisteme bakalım. Bu sistemin üç karakteristiğini inceleyelim:
1. Halk tarafından bir Başkan seçilir ve kendisine yürütmenin bazı yetkileri verilir.
2. Başkan (yürütme), meclis (yasama) içinde güven oyu alacak bir lidere (Başbakan) hükümet kurma görevi (yürütme) vermek zorundadır.
3. Başkan (yürütme) Meclisi (yasama) feshetme ve yeni seçime gitme yetkisine sahiptir.
Şimdi; yarı-başkanlık sistemini diğer parlamenter sistemlerden ayırt eden karakteristik nedir? Başkanın halk tarafından seçilmesi mi? Hayır. Diğer şeyler ayrı kalmak şartıyla, Başbakanı da halka seçtirebilirsiniz; ama, bu yine bir tür parlamenterizm olur.
Yan-başkanlık sistemini ayırt eden karakteristik, yürütme yetkilerinin Başkan ve Başbakan arasında paylaşılmasıdır.
Başkan ve Başbakan aynı partiden olursa, bu iki görev özdeş görülebilir ve bu sistem, Başkanın (veya Başbakanın) halk tarafından seçildiği bir parlamenterizm olur.
Başkan ve Başbakan farklı partilerden olursa, bu iki görevli Devleti iki farklı türde yönetmeye girişir ve bu sistem, Başkanın halk tarafından seçildiği, Başbakanın meclis tarafından seçildiği, iki başlı yürütmesi olan yani yürütme kuvveti etkinliksiz ve istikrarsız hale getirilmiş, yozlaşmış bir parlamenterizm olur.
Özetle; asli karakteristikleri açısından bakıldığında; Yan-başkanlık Sistemi diye adlandırılan sistem, bir Başkanlık Sistemi türü değil; bazı anayasa hukukçularının sınıfladığı gibi, bir Parlamenter Sistem türüdür.
Başkanlık Sistemi Hakkında Mitler
Başkanlık Sistemi hakkındaki bazı yarılış telakkiler, sahip olduğumuz Parlamenter Sistem ile Başkanlık Sistemi kıyaslanırken ortaya çıkar.
Başkanlık Sisteminin savunucusu olarak katıldığım münazaralarda veya bu konuda dinlediğim tartışmalarda enteresan bir yaklaşım hep dikkatimi çekmiştir. Bir konuşmacı, sözü alarak, uzun uzun bugünkü sistemin bütün kepazeliklerini gözler önüne serer. Baştan hangi tarafta olduğunu bilmeseniz; bu konuşmacı, alternatif bir sistemin, yani Başkanlık Sisteminin, savunmasını yapacaktır zannedersiniz. Ortaya koyduğu tablo, iflah olmaz bir sistemin resmidir. Fakat, sözlerini bağlarken şuna benzer bir formülle bitirir:
“Bugünkü durum böyledir ama;
1. P-tipi tedbirler alınırsa Parlamenter Sistem gayet iyi yürütülebilir;
2. Parlamenter Sisteme alternatif olan Başkanlık Sistemi, halledilmesi mümkün olmayan b-tipi problemlerle malûldür.”
Oysa, gerek Parlamenter Sistemi işler kılacağı zannedilen p-tipi tedbirler, gerekse Başkanlık Sisteminin tabiatında mevcut olduğu iddia edilen b-tipi problemler birer mittirler.
Parlamenter Sistemi işler kılacağı zannedilen tedbirlerden en önde geleni, “Liderlik sultası”nın ortadan kaldırılabileceği mitidir. “Liderlik sultası”nın, parlamenter sistemin tabiatında mevcut olduğunu, onsuz bir parlamenter sistemin neden imkânsıza yakın olduğunu göstermek bir konferansın kapsamını hayli aşar. “Liderlik sultası”nın Türk politikasına özgü bir şey olduğunu, dolayısıyla sadece bizdeki bir arıza olduğunu, yani sistem değişikliğine gitmeden düzeltilebileceğini zannedenlere bazı olguları hatırlatalım.
Bilindiği gibi İngiltere, Almanya ve İtalya parlamenter sistemlerle yönetilirler. Churchill Birinci Dünya Savaşı başında bir bakandır, yani parti liderliğinde bulunan bir isimdir; İkinci Dünya Savaşı sonunda da başbakandır. Arada 30 yıl vardır. Diğer ülkelerin liderlerini de incelerseniz, liderlikte 25-30 senelik süreler bulursunuz. Brandt, Kohl, Craxi, Moro, vs. Yani, parlamenter sistemin “liderlik sultası” yaratmadan var olabileceği iddiası bir mittir.
Bazıları bu itirazınıza başka bir mitle cevap verirler, “ama, Avrupa ülkelerindeki liderler, dürüst, büyük adamlardır; halkla ilişkilerini, etraflarını bir yağcılar kadrosuyla çevirerek kesmemişlerdir; sulta kurmamışlardır.” Churchill’in doğumundan ölümüne kadar elbisesi bile uşaklarca giydirilen halktan uzak bir aristokrat olduğunu; diğer anlı şanlı bir çok Avrupalı liderin sülalerini zengin ettiklerini, rüşvetten mahkûm olabildiklerini, parti içinde diktatör olduklarını ya bilmezler ya da bilmezden gelirler.
Başkanlık Sisteminin tabiatında mevcut olduğu iddia edilen problemlerden en önde geleni de “diktatör yaratır” mitidir. Başkanlık Sisteminin, gerçek bir kuvvetler ayrılığı sistemi olduğu, dolayısıyla diktatörlüğe karşı panzehir olduğu gerçeğinin ortaya konması da, daha derin bir inceleme konusu olmalıdır. Ama; bazı tarihi olgulardan bahsederek bir takım mitleri çürütmek mümkündür.
Bir tartışmada, olgular yerine masallar kullanılıyorsa; neyin tartışıldığı da anlaşılmaz; o tartışma da bitmez. Parlamenter Sistemin “lider sultası”z olamayacağı ve Başkanlık Sisteminin “diktatör yaratmayacağı, bazı mantık argümanlanyla ispatlanmalıdır ve ispatlanabilir; ama, bu konudaki mitler, basit tarihi olgularla çürütülebilir.
Başkanlık Sisteminin, neden diktatörlüğe daha kapalı bir sistem olduğuna biraz değinelim.
Diktatörlüğe en müsait ortam, Devletin üç temel kuvvetinin (Yasama, Yürütme ve Yargı) aynı elde bulundurulmasıdır. En eski despotluklardan, en son faşist ve sosyalist diktalara kadar, yaygın rastlanan pratik şudur: Diktatör, bu üç kuvveti de bünyesinde toplar. Yürütme zaten kendisidir, Yasama organı üyelerini o seçer, yargıçlar Hitler veya Stalin’e sadakat yemini yaparak işe başlar.
İnsanlık tarihinin önemli bir ilerlemesi; yasama organının, yürütmeden ayrılmasıyla gerçekleşmiştir. Yargının bağımsızlığının da bu sıralarda veya ülkesine göre bundan önceye denk gelmesi başka bir mutluluk olmuştur.
Fakat, insana en uygun sistem olarak; bu üç kuvvetin gerçekten birbirinden ayrılması, ilk çağlardan beri ima edilegelmekle birlikte, en tutarlı biçimde Fransız düşünür Montesquieu (1689-1755) tarafından formüle edilmiş ve tarihin ilk Anayasal Demokrasisi olan Amerika Birleşik Devletlerinde hayata geçmiştir (1787).
Başkanlık sistemi hakkındaki bir başka yanılgı burada ortaya çıkar: Kuvvetlerin birbirinden tam bağımsız olmasının gerekliliği savunulur. Oysa; kuvvetlerin birbirinden çok fazla ayrılması durumunda; her birinin derebeyleşmesi, yani bir yerine üç gurup diktatörün yaratılması ihtimali ortaya çıkabilir. Bunu, yani kuvvetlerin herhangi birinde diktatoryal bir iktidar yoğunlaşması önlemek için, kuvvetlerin birbirlerini denetlemesi ve dengelemesi mümkün kılınmalıdır. Mesela; kuvvetlerin, özellikle yasamanın, diğer kuvvetler üzerinde maaş baskısı yaratmasını önlemek üzere, yasama üyelerine, yürütmenin başına ve yargıçlara alış gücü indirilemeyen bir maaş sistemi getirilmelidir. Yasama üyeleri, Başkan ve yargıçlar başka hiçbir göreve atanamamalıdır. (Mesela, Temsilciler kabine üyesi olamamalıdır.) Başkanın, yasama üyelerinin, yargıçların suç ve kabahatlerden dolayı görevden alınmalarında; bir kuvvetin karan; en az başka bir kuvvet tarafından denetlenmeli ve yeterince büyük bir oranla reddedilebilmelidir. Başkan, yargıç atayabilmeli ama görevden alamamalıdır.
Bütün bu tedbirlerle birlikte düşünülecek bir Başkanlık Sisteminin, diktatörlüğe sebep değil, panzehir olacağı açıktır.
Güney Amerika’da ortaya çıkan ve diktatörlüğe dönüşen çeşitli oluşumların hiç biri bu açılardan Başkanlık Sistemi olarak nitelenemez. Ya seçim sistemleri farklıdır; ya başkana haddinden fazla yetki tanımışlardır; ya da devlet kuvvetleri arasında gerekli denetleme ve dengeleme mekanizmaları kurmamışlardır. Hele hele, yönetime darbeyle el koyan operet generali kılıklı bir diktatörün kendisine “Signor El Presidente” yani “Başkan Hazretleri” dedirtmesinin, o sistemi Başkanlık Sistemi yapmadığını bilmezden gelmek Başkanlık Sistemi aleyhine demagoji yapmaktan başka bir anlama gelmemektedir. Yok eğer, o diktatör gelmeden önceki sistemi “Başkanlık Sistemi” diye suçluyorsanız; o zaman, Nazi, Faşist ve Sovyet Komünist rejimleri gibi tarihin en korkunç diktatörlükleri de parlamenter sistem ertesi geldi diye, “parlamenter sistem diktatörlüğe dönüşür” suçlaması getirmeniz gerekir.
Demokrasi Ve Başkanlık Sistemi
Başkanlık sistemi konusu, siyasi tartışmaların gündemine gelince, ortaya öyle bir söylem çıkıyor ki; sanki, parlamenter sistem, demokratik yönetimin doğal sistemidir de; zaman zaman bazı ülkelerde, bir anomali olarak, başkanlık sistemi ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye’ye Başkanlık Sisteminin önerilmesi, çok istisnai olan, yan etkileri çok fazla olan, kuvvetli bir ilacın reçete edilmesi gibi sunuluyor.
Oysa, demokrasiye doğal olan sistem, parlamenter sistem değil, başkanlık sistemidir.
Bu tezin ispatını; demokrasinin, parlamenter sistemin ve başkanlık sisteminin tarihinde bulabiliriz.
Bugün, “demokrasi” kavramıyla işaret edilen sistemler, Asya ülkelerinin bazıları da dahil olmak üzere, Batı dünyasında var olan, çok partili hayatın olduğu, azınlıklıkların ezilmediği, temel hakların anayasal koruma altında olduğu, iktidarların düzenli seçimlerle değiştiği, siyasi yönetimlerdir. Yoksa, bu kavramın ilk doğduğu eski Yunan Medeniyetindeki hali, bugün anladığımız “demokrasi” kavramından hayli uzaktır. Bir kere, sadece köle sahipleri azınlığı içinde var olan bir demokrasi söz konusuydu. Üstelik, bu azınlık içinde bile, birey haklarının tanınmadığını söyleyebileceğimiz, bir çoğunluk diktatörlüğü halindeydi.
Bugünkü modern demokrasi, Lincoln tarafından “halkın, halk tarafından, halk için idaresi” olarak veciz bir şekilde tanımlanmıştır. Ama bu tanımın hayata geçmesi için, bir anayasanın varlığı gerekli. Ülke, “halk tarafından” nasıl yönetilecektir sorusunun cevabı, devletin yapısının, yani devletin üç kuvvetinin seçim tarzı ve yetkilerinin dercedildiği anayasa maddelerinde verilir. “halk için” kavramı ne anlama gelir sorusunun cevabı da, yine anayasada dercedilen birey haklan maddelerinde verilir.
Hulasa, bugün bir ülkede modern demokrasinin varlığından bahsetmek için, bunun ilkelerinin, birer kutsal hüküm gibi, anayasaya girmiş olması gerekir.
İşte bu anlamda tarihin ilk modern demokrasisi, Amerika Birleşik Devletleridir. Ve bu ilkenin siyasi sistemi de, anayasasının kabul edildiği ilk günden beri, başkanlık sistemidir. Yani, başkanlık sistemi, demokrasi tarihi içinde bir çıkıntılık değil; bugün demokrasi diye bildiğimiz kavramın, tarihte ilk hayata geçişinin sistemidir. Başka bir deyişle, modern demokrasi, tarihte ilk defa, başkanlık sistemi halinde boy göstermiştir.
Oysa; parlamenter sistem, demokrasinin zıddı olan bir sistemin, mutlak monarşi denen diktatörlük şeklinin, biraz yumuşamasının bir ifadesi olarak tarih sahnesinde ilk defa boy göstermiştir. “Devlet benim!” anlayışındaki hükümdarın yetkilerini kısıtlamak ve onu, bazı konularda halka danışmaya mecbur bırakmak için icat edilmiş bir alettir. Ve parlamenter sistemin tarihi, bu hükümdarın parlamentoyu feshedip, kendi mutlak diktatörlüğünü yeniden ilan etmesi hadiseleriyle doludur. Zaman zaman da, parlamentonun, bir lider etrafında ayaklanıp hükümdarı halletmesi ve yeni bir mutlak monarşiye kadar, bir süre o liderin diktatör olması hadiseleri görülür.
Halbuki, 1788’de hayata geçtiğinden bu yana, Amerikan Başkanlık Sistemi, ne o hükümdarlara tekabül eden Başkanın, parlamentoyu feshedip diktatörleşmesine; ne de parlamentonun ayaklanıp Başkanı devirmesine sahne olmuştur.
Özetle parlamenter sistemin tarihi, zorbalık ve savaşla doludur Amerikan Başkanlık Sisteminin tarihi ise, huzur ve barışla doludur. Başkanlık sistemini kötülemek için öne sürülen Güney Amerika örnekleri, bir çarpıtmadan başka bir şey değildir. Birincisi; hiç birindeki sistem, Amerikan Başkanlık Sistemine özdeş değildir. İkincisi; bu Güney Amerika rejimleri de, Amerikan Başkanlık Sistemine benzedikleri ölçüde, benzer tarihi şartlara sahip olan, ama parlamenter sisteme göre yönetilen çoğu ülkeye nazaran da, bütün inkıtalara rağmen, daha demokratik ve huzurlu olmuşlardır..
Bu tarihi gerçekler ortada dururken, hangi sistem, demokrasinin doğal sistemi olma payesine layıktır? Başkanlık sistemi mi, parlamenter sistem mi?